行政复议决定书 〔2019〕金政复字第198号

金华市人民政府

行政复议决定书

                                                          〔2019〕金政复字第198号

申请人：陈某某

被申请人：磐安县人民政府。

申请人向本机关申请行政复议，请求：1、确认强挖由申请人承包经营的像头山二块土地及地上作物的行政强制行为违法；2、责令被申请人立即恢复被强挖二块土地原状、重新种植茶叶并管理至采摘能力恢复时至；3、责令其立即停止强挖申请人依法享有土地承包经营权的其他土地及申请人双亲坟墓的违法行为；4、按年赔偿收入减少损失至重新栽种茶树并恢复采摘能力时止；（2019年损失暂按2064元：计0.516亩×4000元/亩/年）；5、对磐安县政府磐政〔2017〕150号规范性文件合法性进行审查。相关申请材料本机关于2019年10月18日收悉。经审查，本机关依法受理并于10月25日向被申请人寄送答复通知书及申请材料副本。被申请人于10月29日签收。11月8日，本机关收到被申请人提交的答复材料。11月27日，本机关依法召开听证会，申请人逾期未参加听证。12月5日，复议机构工作人员赴现场进行勘查。本案现已审理终结。

申请人称：2017年9月，被申请人印发《磐安县人民政府关于印发<万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案>的通知》（磐政〔2017〕150号），成立土地连片整治工作领导小组，规定组长由王志强县长担任，成员包括各部门、各乡镇党政主要领导等，内容包括对范围内的土地进行连片整治、土地流转、坟墓搬迁等。申请人并未同意由本家庭户依法享有承包经营权的土地被平整、流转、坟墓搬迁等，遂于2018年3月1日致函被申请人，表明不同意针对本家庭户耕种的所有土地的平整、流转、征收行为，亦未授权其他村民代为同意等。但是在2018年12月13日，磐安县土地连片整治工作领导小组在未经申请人同意的情况下，强行将申请人位于像头山的二块茶叶地挖平，致使二块土地完全丧失耕种条件，茶叶树尽数被毁，现该小组仍在继续使用威胁开除申请入党籍、强制挖掉坟墓等方式强迫申请人同意土地整治、流转和坟墓搬迁，其行为已经严重侵害了申请人的合法权利。鉴于该小组不具备行政机关主体资格，故相应的法律责任应由成立该小组的被申请人承担。同时，申请人认为被申请人印发的磐政〔2017〕150号文件在制定程序、内容、主体等方面均违法，故请求对该文件合法性一并进行审查：该文件虽为土地整治实施方案，但实际内容包括土地整治、土地流转、坟墓搬迁等内容，其将民事法律行为纳入规范性文件内容，超出了土地整治的范围，有违法定权限。而且，在制定程序上，土地整治方案出台前应具备包含土地整治规划、政府审批文件、土地整治立项、政府实地勘探、论证及批准文件、土地占补平衡文件、实施招投标文等程序条件，申请人对此申请信息公开，被申请人均不能提供，故其制定该规范性文件程序违法。该规范性文件未经统一编号，有违法律规定；土地流转应当由承包经营权人同意并签订流转合同，在该文件出台前，土地承包经营权人均未签订流转合同，在这样的情况下，被申请人将等土地流转内容直接纳入规范性文件，并被作为土地整治领导小组行政强制的依据，也属违法；再者，坟墓搬迁，现行有效的法律法规并未赋予行政机关对坟墓行政强制的权力，被申请人直接将该内容规定在规范性文件当中，并作为执法依据，也属违法。

申请人提供的证据材料有（以下均为复印件）：情况反映函及邮寄凭证、流转土地汇总表、土地被毁照片、《磐安县人民政府关于印发<万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案>的通知》（磐政〔2017〕150号）、收款单、申请人身份证等。

被申请人答复称：一、本案不属于行政案件，不属于行政复议受理范围。（一）被申请人虽在2017年9月17日发布了《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》（简称实施方案），成立了由县主要领导任组长，分管副县长任常务副组长，相关部门负责人为成员的土地连片整治工作领导小组，但实施方案第二条明确规定“土地连片整治项目由磐安县农村农业发展投资有限公司（下称县农投公司）为实施主体”，而县农投公司系企业法人，故其所实施的行为不是行政行为，不属于行政复议法调整的对象和范围。(二)本案所涉“像头山”两块土地“清表”工作由磐安县尖山镇塘田村股份经济合作社(下称塘田合作社)负责实施，而不是由被申请人、县农投公司实施。(三)塘田村合作社有权对案涉“像头山”土地实施“清表”。因为案涉“像头山”的两块土地及其他土地，申请人已于2018年2月10日与塘田合作社签订了流转协议，流转给了塘田合作社用于土地整治，流转时间3年，从2018年2月10日到2021年2月9日。同年10月30日，塘田村合作社已按合同约定支付其补偿款64596元。二、退一步说，即便本案属行政复议案件受理范围，申请人的申请也应予驳回，具体理由如下：（一）申请人的复议申请已过复议期限，行政复议法第9条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。按申请人自述，本案的行政强制行为发生在2018年12月13日，但申请人直到2019年10月16日才申请复议，故其第一、二、四项复议申请显然已过复议期限。（二）鉴于申请人除了“像头山”的两块土地被“清表”以外，申请人第三项复议请求所指的“其他土地及双亲坟墓”均维持原状，未被任何破坏，所谓的侵权事实并未发生，故难以提起复议。（三）根据行政复议法第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的……规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”之规定，鉴于申请人的第1-4项复议申请均应予驳回，故其第五项请求也随之应予驳回。同时，被申请人认为，磐政〔2017〕150号规范性文件合法有效。因土地整治涉及不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，根据浙江行政程序办法的有关规定，被申请人作为县一级政府，有权根据实际情况发布规范性文件。在发布该文件前，经过了公开征求意见、法制机构审核、县常务会议审查通过等法定程序，而

后统一登记、统一编号、统一发布并报备。

被申请人提供的证据材料有（以下均为复印件）：《磐安县人民政府关于印发<万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案>的通知》（磐政〔2017〕150号）、关于对《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》（征求意见稿）合法性审查的意见、《关于万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施意见（送审稿）》的合法性审查意见（磐政法审〔2017〕21号）、网站截图（关于向社会公开征求《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》意见的通知）、县政府第八次常务会议纪要（磐政办纪要〔2017〕25号）、《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》的备案报告（磐政规备字〔2017〕21号）、关于《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》的报备说明、磐安县农村农业发展投资有限公司营业执照信息截图、磐安县土地连片整治项目土地承包经营权流转合同、流转土地汇总表、土地流转农户结算单（申请人户）、塘田村村委会制作的包括申请人在内的土地流转金额及账号名单、村内记账清册及银行代打款清单、进账单、付款凭证、案涉地块现场图片、案涉坟墓现状照片等。

经审理查明：2017年9月17日，被申请人印发了《万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案》。该实施方案在工作目标任务中载明“在土地整治后备资源相对集中的万苍乡斐湖畈、玉山镇岭口畈、胡宅乡塘田畈、胡宅乡前山畈、尖山镇栗岭畈和尚湖镇山宅畈等6个区块……开展连片谋划、连片整合、连片开发、连片整治、连片造景等五连片土地整治”，在实施主体和整治模式中载明“土地连片整治项目由磐安县农村农业发展投资有限公司（以下简称县农投公司）为实施主体”。2018年2月10日，塘田村股份经济合作社作为乙方与甲方订立了《磐安县土地连片整治项目土地承包经营权流转合同》，甲方签字为“陈某某”。该流转合同中载明“甲方自愿将其承包的位于尖山乡（镇）塘田村6生产队（组）的8.115亩土地承包经营权流转给乙方”、“流转土地主要用于土地连片整治项目建设”、“土地流转期限为3年，自2018年2月10日至2021年2月9日止”、“三年流转费用由乙方按以上流转价格一次性在土地连片整治项目施工队进场施工前支付给甲方”。2018年3月1日，申请人向被申请人提交《关于尖山镇（胡宅乡）塘田村土地活动的情况反映》，该份材料载明“本家庭户对由自己耕种的所有土地、山地等是否同意被流转、征收、平整等等，均暂时持保留意见，不予同意，而且，本家庭户亦未授权其他村民代为签字同意”。2018年10月30日，申请人银行账户某某收到64596元土地流转费用。2018年12月13日，塘田村对申请人位于像头山的两块土地进行了清表平整。申请人认为强挖土地行为违法，于2019年10月16日向本机关申请行政复议。

另查明，被申请人于2019年10月30日拍摄的案涉坟墓现状照片未显示该坟墓有被强挖迹象。2019年12月5日现场勘查时，申请人称其双亲坟墓未被强挖，涉案像头山两块土地及其他部分土地被强挖时间为2019年1月份，强挖行为发生当月申请人即已知晓。

以上事实有情况反映函及邮寄凭证、流转土地汇总表（申请人版）、土地被毁照片、《磐安县人民政府关于印发<万苍乡斐湖畈等6个土地连片整治项目实施方案>的通知》（磐政〔2017〕150号）、磐安县土地连片整治项目土地承包经营权流转合同、流转土地汇总表（被申请人版）、土地流转农户结算单（申请人户）、塘田村村委会制作的包括申请人在内的土地流转金额及账号名单、村内记账清册及银行代打款清单、进账单、付款凭证、案涉地块现场图片、案涉坟墓现状照片、塘田村村委会出具的《情况说明》、现场勘查照片及视频等证据证实。

本机关认为：一、申请人在申请书中自述涉案强挖行为发生在2018年12月13日，但申请人在现场勘查时口述涉案强挖行为时间是2019年1月份，即使以后者时间计算，申请人知道该行为的时间也是2019年1月份。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定，申请人于2019年10月16日提出复议申请的时间已经远远超过法定申请期限。二、申请人双亲坟墓尚在，无证据证明被申请人存在强挖申请人双亲坟墓的行为。三、依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款，申请人提起规范性文件审查具有“附带性”，本案中，申请人所复议行政行为不符合行政复议的受理条件，故申请人提起的审查规范性文件合法性的请求，本机关不予接纳。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可自收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                             金华市人民政府

                             2019年12月16日