行政复议决定书 金集复12〔2020〕9号

金华市自然资源和规划局

行政复议决定书

金集复12〔2020〕9号

申请人：某集团有限公司。

委托代理人：陈某。

委托代理人：钟某。

被申请人：磐安县自然资源和规划局。

参加行政复议负责人：陈某某。

委托代理人：陈某平。

申请人向本机关申请行政复议，要求撤销《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函的回复》，并责令被申请人重新作出书面决定。相关申请材料本机关于2020年2月20日收悉。经审查，本机关依法受理并于2月21日向申请人寄送了受理通知书、向被申请人寄送了答复通知书及申请材料副本。3月2日，本机关收到被申请人提交的答复材料。4月2日，本机关依法召开听证会，申请人委托代理人、被申请人听证负责人及委托代理人参加了听证。4月20日，因本案情况复杂，本机关决定延期30日作出行政复议决定。本案现已审理终结。

申请人称：2019年10月28日，磐安县土地整理开发中心发布招标公告(编号:PA2019-1**号)，磐安县某土地整治项目进行招标，投标文件提交截止时间为2019年11月27日9时30分，核备单位系被申请人。申请人在公告规定的时间内提交了投标材料。在评标评审过程中，招标人并未通知所有废标单位进行资格审查询标确认，申请人也是事后才知道其已作为废标单位处理。申请人知道该情况后，于2019年11月29日向被申请人投诉，磐安县土地整理开发中心于2020年1月20日作出《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函的回复》(以下简称《回复》)。申请人认为《回复》违法，主要理由如下：一、《回复》的主体单位不合法。申请人是向被申请人提出投诉，按照招标投标法实施条例的规定，应当由被申请人作出书面处理决定，但本案投诉《回复》却直接由招标单位磐安县土地整理开发中心作出，其既当运动员，又当裁判员，根本不可能作出公正、公平的决定，也使招标投标法规定的投诉程序形同虚设。另外，招标投标法及其实施条例均明确规定，是向行政监督部门投诉且由其作出书面决定，而磐安县土地整理开发中心是被申请人的下属事业单位，其招投标事项的行政监督部门就是被申请人，因此，该回复依法应该由被申请人作出，根本不可能以磐安县土地整理开发中心的名义擅自回复。二、《回复》作出已超出法律规定的工作时限。根据招标投标法实施条例，行政监督部门应当自收到投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。申请人于2019年11月29日就向被申请人提出投诉，磐安县土地整理开发中心于2020年1月20日才作出书面决定，明显超出了30个工作日的强制性规定，因此，《回复》违反了相应的法律程序。三、《回复》称评标专家组曾通知申请人的投标授权委托人前来询标确认，但授权委托人没来确认。这完全是子虚乌有的事情，申请人一直未接到询标确认的通知，事后也是听其他人讲的才清楚，如果评标专家组曾通知过委托人的话，要求被申请人提供相应的证据，否则就应当认定该招标投标程序不合法。四、《回复》称申请人的投标按无效标处理的理由是《建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书》原件与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的资料不一致。申请人认为，该理由明显不能成立，申请人提交《建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书》原件与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的资料相比，除了证书的形成日期不一致外，其他如人员身份信息、职务、证书编号、初始发证时间、有效期等内容全部一致。而《建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书》系浙江省住房和城乡建设厅为了推进“最多跑一次”改革，按照证照数字化管理而启用的电子证书，其通过浙江政务服务网申报，获得核准后生成电子证书，每本证书上均有“浙江政务服务网”二维码。由于电子证书每次使用都需要通过浙江政务服务网申报和核准，故电子证书的形成日期根据申报核准日期的不同而变化，但磐安县土地整理开发中心不知道出于什么原因，对电子证书上的二维码以及其他信息并不去核查真伪，直接以电子证书的形成日期不一致，认定申请人提交的投标资料有问题，因此，《回复》所称申请人的投标按无效标处理的理由根本不能成立，如按照磐安县土地整理开发中心的说法，投标单位只能提供浙江省住房和城乡建设厅核发的纸质证书，这也违背了全省“最多跑一次”的改革目标，也是对全市全省“最多跑一次”改革成就的否定。综上所述，磐安县土地整理开发中心作出的《回复》事实不清，证据不足，程序违法。

申请人提供的证据材料有（以下均为复印件）：关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函及回复、磐安县某土地整治项目招标公告及施工招标文件、关于启用建设工程企业从业人员考核电子证书的通知、建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书、营业执照、法定代表人身份证明等。

被申请人答复称：一、本案不属于行政复议受案范围，应驳回申请人的申请。案涉磐安县某土地整治项目（简称本项目）招标人为磐安县土地整理开发中心(简称土地整理中心)，而不是被申请人。申请人及山东某有限公司等法人参与了本项目的招投标。2019年11月27日，经评标委员会评定，确定山东某有限公司(简称山东某公司) 为本项目中标候选人，并于2019年11月27日予以公示。公示期限自2019年11月28日至2019年12月2日。申请人对评标结果不服，认为将其作为废标处理错误，遂于2019年11月29日向本项目招标人土地整理中心提交了《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号) 项目投标申诉函》(简称申诉函)。2020年1月20日土地整理中心作岀了《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函的回复》(简称回复)。被申请人认为案涉回复不属于行政行为，不属于行政复议的受案范围。具体理由如下：(一)行政复议法第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。行政复议法实施条例第27条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理”。本项目招标人土地整理中心并非行政机关，而是具有独立承担责任能力的事业单位法人，其所实施的招投标行为是民事行为而非行政行为。案涉回复是招标人对申请人2019年12月29日申诉函的回复，而不是被申请人对申请人作出的具体行政行为。（二）根据浙江省土地整治条例第五条“县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地整治活动的业务指导和监督管理。土地整治机构负责土地整治的潜力调查、绩效评价和抽查、复核等具体工作”之规定，被申请人为土地整治项目的行政监督机关。招投标法实施条例第六十条规定“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10 日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内”。而招投标法实施条例第五十四条规定“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动”。2019年11月27日，招标人公示山东某公司为中标候选人，申请人于同年11月29日向招标人就此提出了申诉函。招标人2020年1月20日的回复是针对申请人申诉函这一特定事项作出的回复。申请人先行向招标人“申诉”，土地整理中心作为招标人予以答复是完全符合上述法律规定的，也是申请人向行政机关投诉，行政机关介入处理的前置程序。申请人认为该回复应由被申请人作出，完全是对法律的无知。综上，本案不属于行政案件，根据行政复议法实施条例第48条第一款第(二)项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，应驳回申请人的申请。二、即便土地整理中心作出的案涉回复属于行政行为，该回复认定事实清楚、证据确实充分，适用依据正确，也不存在可撤销的事由，应予维持。《中华人民共和国招标投标法》第二十七条规定，“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”。本项目招标文件第25页B“资格审查”规定“投标时提供的原件(企业荣誉证书、业绩证明资料除外)及投标文件中的资料与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的相关资料、报名时提交的项目班子成员等资料不一致的，按无效标处理”。申请人提交的《企业主要负责人安全生产考核合格证书》原件与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的证书不一致事实成立。本项目评标委员会严格按招标文件评标，对其作出无效标处理符合招标文件规定。根据《中华人民共和国招标投标法》第三十八条“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”之规定，土地整理中心对评标小组的评标过程和结果无权进行干预、影响。本次招标严格按照招标文件评标，并不存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人之情形。

被申请人提供的证据材料有（以下均为复印件）：磐安县某土地整治项目施工招标文件、事业单位法人证书、案涉项目评标报告及评标结果公示、关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函及回复、相关法律依据等。

经审理查明：2019年10月28日，磐安县某土地整治项目（以下简称土地整治项目）进行招标公告，招标编号为PA2019-1**号，招标人为磐安县土地整理开发中心（以下简称土地整理中心，系事业单位，举办单位为原磐安县国土资源局），招标代理机构为浙江展图工程咨询有限公司（以下简称展图公司），备案单位为被申请人，投标文件（纸质）递交的截止时间（投标截止时间）为2019年11月27日上午9时30分整，地点为金华市公共资源交易中心磐安县分中心。申请人参加了此次土地整治项目招投标。2019年11月27日，受招标人委托，评标委员会对土地整治项目参投企业的标书进行了评审，出具了评标报告，以“某集团有限公司投标文件和原件中的企业主要负责人A类证书与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的不一致”为由将申请人的标书作无效标处理，同时推荐第一中标候选人为山东某有限公司（以下简称山东某公司）。开标现场宣布了中标结果、申请人资格审查不通过予以废标等情况。次日，展图公司将土地整治项目的评标结果在网上进行公示，中标候选人为山东某公司，公示时间2019年11月28日--2019年12月2日。申请人以“未通知其进行资格审查询标确认、未宣布其废标缘由、废标缘由违法、存在诱导投标单位放弃中标的行为、其才是第一中标候选人”等理由，向土地整理中心、被申请人（递交分管领导）等多家单位提交了《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函》（以下简称《申诉函》，落款时间为2019年11月29日）。该《申诉函》致函对象为土地整理中心、金华市公共资源交易中心磐安县分中心，结尾部分陈述“针对本次项目评标过程中的以上情况，我公司向贵方提出申诉，希望贵方给予明确答复。我公司将保留请求相关监督审查机构介入调查，和诉诸法律的权力”。2020年1月20日，土地整理中心作出了《关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函的回复》（以下简称《申诉函回复》），主要内容为“一、经调查，评标专家组在评标过程中，发现贵公司提供的《企业主要负责人安全生产考核A类人员合格证书》原件与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的相关资料不一致，曾通知贵公司投标授权委托人前来询标确认，贵公司投标授权委托人没有来确认。二、经咨询评标专家，意见为：专家组按招标文件评标，招标文件规定‘投标时提供的原件及投标文件中的资料与磐安县公共资源全流程电子交易综合系统企业数据库中的相关资料、报名时提交的项目班子成员等资料不一致的，按无效标处理’，证书打印日期不一致作无效标处理符合招标文件规定，并且作无效标处理是经过专家组讨论后决定。根据《中华人民共和国招标投标法》第三十八条等规定，我单位对专家组的评标过程和结果无权干预、影响。三、经调查，本次招标严格按照招标文件评标，并不存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的情况”。申请人不服土地整理中心作出《申诉函回复》的行为，向本机关申请行政复议。

另查明：2020年2月10日，展图公司将土地整治项目的中标通知书在网上进行公示，中标单位为山东某公司。2月18日，申请人磐安区域负责人陈某以“土地整理中心无视其申诉和投诉行为，依然给山东某公司发放中标通知书”为由，向被申请人提出投诉。2月20日，被申请人向申请人作出磐自然资规函〔2020〕9号《不予受理决定书》，认为根据“投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章”之规定，“投诉人：陈某”的《投诉函》不符合投诉处理条件，决定不予受理。2月21日，申请人以相同的事实和理由向被申请人提出投诉。2月25日，被申请人作出磐自然资规函〔2020〕11号《不予受理决定书》，以超过投诉时效、投诉事项已进入行政复议程序为由，决定不予受理。

以上事实有关于磐安县某土地整治(项目招标编号PA2019-1**号)项目投标申诉函及回复、磐安县某土地整治项目招标公告及施工招标文件、关于启用建设工程企业从业人员考核电子证书的通知、建筑施工企业主要负责人安全生产考核合格证书、营业执照、法定代表人身份证明、事业单位法人证书、案涉项目评标报告及评标结果公示、听证笔录、被申请人不予受理决定书、申请人投诉函及相关材料、案涉项目中标通知书公示等证据证实。

本机关认为：根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条、第六十条之规定，就资格预审文件、招标文件、开标以及评标结果事项投诉的，应当先向招标人提出异议。本案中，从申请人的《申诉函》内容、申请人在2020年2月下旬又向被申请人提出投诉等情况来看，涉案《申诉函》实为申请人向土地整理中心提出的异议，而非投诉；《申诉函回复》系土地整理中心收到申请人异议后所作的答复，非被申请人作出的投诉处理决定。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定，当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以通过行政复议或者行政诉讼进行救济。故，申请人直接针对土地整理中心作出的《申诉函回复》提起的行政复议申请，不属于行政复议受案范围。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可自收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

金华市自然资源和规划局

2020年5月13日

附：相关依据

《中华人民共和国招标投标法实施条例》

第四条第二款  ……县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

第二十二条  潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

第四十四条第三款  投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。

第五十四条第二款  投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

第六十条  投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。

就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》

第二十五条  当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

《浙江省土地整治条例》

第五条第一款  县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地整治活动的业务指导和监督管理。……

《磐安县人民政府办公室关于印发磐安县整合建立统一公共资源交易平台实施方案的通知》（磐政办〔2016〕76号）

“（四）进一步理顺和规范运行机制”中载明“发改、建设、交通运输、水务、财政、国土资源、国资等部门要切实做好相关标前文件备案、标中活动规范、标后履约监管以及举报投诉处理等公共资源交易活动的行政管理和监督执法工作”。

《中华人民共和国行政复议法》

第二条  公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

第六条  有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

……

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条  行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

　　（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

……

　　（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

　　 ……

第四十八条第一款  有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

　　 ……

　　（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。